怎样缓解县级财力不均等？

毛捷

点击量：453 2010-07-12 09:42:55 【大中小】【打印】【关闭】

在中国的财税体制中，县级财力分布不均等，已经成为一个亟待改变的问题。

　　我国县级政府承担着基本建设、教育、社会保障和医疗卫生等重要的公共服务职责，其财政支出占了各级政府总财政支出的四分之一。县级地区财力分布的不均等将阻碍公共服务均等化目标的实现，从而对我国公共财政体制的不断完善构成严重危害。

　　对于上述问题，目前的一个共识是，希望通过完善中央与省级之间、省级与市县级之间的政府间转移支付制度，来加以缓解。但是，由于以下两点原因，需要对这一共识作进一步的思考。

　　一是我国转移支付体系中，投资项目等专项转移支付比例过高，财力性转移支付占比一直较低，加之政府层级较多，稀释了其平抑财力不均等的功效。有学者甚至研究发现，政府间转移支付加大了我国的地区间财力不均等。

　　二是借助政府间转移支付来缓解是有前提条件的，即经济须保持较快的增速，以保证中央和省级政府能够持续集中足够财力用于转移支付。如果一旦出现低增长局面，转移支付资金来源的稳定性将难以保障，当前经济危机下，这种可能性正在加大。

　　从以上两个方面来看，缓解县级财力不均等问题需要新思路。

　　解答这个问题的关键在于对财力不均等的理解。以县级地区为例，财力不均等有两层含义：一是在中央和省市级政府给予财政转移支付前，县级地区本级财政收入的分布差距；二是在获得财政转移支付后，县级地区本级财政收入的分布差距。已有研究和社会舆论的注意力集中于后者，而不够重视前者。如何降低县级地区的自有财力不均等，是在现有体制和低增长条件下有效缓解该问题的关键所在。

　　根据财政部《全国地市县财政统计资料》提供的1994~2007年这14年间我国县级地区的财政数据（共计28777次观察数据），我们发现，近几年来，无论是看静态的年度不均等，比如某省份县级地区当年自有财力的基尼系数；还是看动态的持久不均等，比如某省份县级地区3年内自有财力的排序变化，我国县级地区自有财力的分布状况均不容乐观。

　　县级地区自有财力的年度不均等持续加重，而持久不均等又得不到改善，这意味着中央和省级政府为了实现公共服务均等化，必须不断增加政府间转移支付的资金投入。一旦遭遇不利因素，导致上述政府间转移支付资金难以持续增加，县级政府就需要通过增加预算外收入（包括土地出让收入和地方融资平台所筹资金等）来改善相对落后的公共服务。而无论是增加政府间转移支付，还是增加地方政府的预算外收入，都将导致实现公共服务均等化目标的成本提高、难度增大。

　　是什么决定了县级地区自有财力情况呢？进一步观察发现，省内县级政府与省政府、市政府财政分权情况是一个重要原因。省内分权程度越高，越抑制县级自有财力的年度不均等。

　　因此，为了有效缓解自有财力不均等，保证和加快公共服务均等化目标的实现，除了进一步完善政府间转移支付体制、减少政府财政层级之外，还应尽快规范和完善现有的省以下财政分权体制。

　　第一，要格外谨慎省以下财政收入分权。

　　以1994~2007年我国的实际情况为例，2000年之前，31个省份的省以下县级地区与省市级政府财政收入分权程度的平均值维持在0.35以上，2000年开始跌破0.35，之后逐年下降，至2007年该值仅为0.2577。按理说，财政收入分权程度的持续下降将通过其间接影响，促进县级地区自有财力年度不均等程度的下降。但是，2000年以来，我国县级地区自有财力的年度不均等程度反而出现了持续加重。

　　这是因为财政收入分权程度的降低，既具有抑制财力不均等的间接影响，又会产生加重财力不均等的直接影响。因此，在调节省以下财政收入分权时应格外谨慎，须结合当地实际，选择合适的财力划分比例。

　　第二，省级政府应多承担一些县级地区的公共支出责任，以降低省以下财政支出的分权程度。

　　第三，由于不同地区面对的主要问题存在差异，应避免政策“一刀切”。

　　就西部省份而言，现阶段应着重解决的是县级地区自有财力年度不均等持续加重这一问题。2007年，西部省份县级地区自有财力的年度不均等程度已超过0.5，高出东中部省份平均水平约25％，如果不尽快采取措施（例如降低省以下财政支出分权程度），其自有财力年度不均等程度很可能会快速接近或超过危险水平。

　　就东部省份而言，应重视这一问题未得到有效缓解的情况。虽然其自有财力的年度不均等程度较低，但由于财政自给率水平较高，会抑制其自有财力持久不均等程度的下降。因此，东部省份目前应在财政分权方面持续地倾向相对落后地区，以增强本地区的财力流动性。