所谓地板干部，是指乡镇基层政府那些没有提升到领导职务上、并且晋升机会渺茫的干部的“戏称”。很多地板干部由于晋升无望，工作热情下降，做一天和尚撞一天钟，工作上事事敷衍，缺乏事业心和责任感。其中抱着破罐子破摔的心理，与同事、上级以及广大群众发生冲突的也不在少数，造成干群关系紧张。有些地方为了解决这些问题，千方百计地增加机构数量，增加人员编制，导致了内设机构极度膨胀，产生了严重的内耗，降低了行政机关的整体效能，这明显不利于基层政权的稳定，不利于公共服务型政府的建设。

　　“地板干部”产生的根源

　　地板干部现象的产生，是与乡镇政府特殊的行政生态及其行政管理方式密切相关的，既有制度方面的原因，也有管理方面的原因。具体而言，主要有以下几个方面的根源：

　　乡镇政府的自主权有限，激励手段缺乏。乡镇政府作为我国行政金字塔体制的最低层，在权力集中制的情况下，乡镇政府的权力配置是非常有限的。 基层政府只有执行上级命令的责任和义务，所掌握的权力和资源却非常有限，尤其是在干部的选拔和晋升上，几乎没有相应的自主权。而在激励方面，尤其是实行阳光工资以后，由于没有独立的财政收支权，奖惩权也不完全，物质的、非物质的激励在乡镇一级都无权做出。因此，基层政府既无法决定干部的升迁，又无法评定公务员的业绩等级，并给予物质激励和荣誉，所以在调动地板干部工作积极性方面确实是手脚无措。

　　干部下派制度对有限的领导岗位挤占明显，加剧领导岗位的资源紧张性。乡镇政府的岗位设置本身比较少， 领导岗位非常有限。但这些年来，中央及地方政府为了锻炼和培养年轻干部，往往会把他们派到乡镇政府锻炼、挂职，即“干部下派制度”。这种人事制度对于整个干部体制来说是必要的，对基层政府工作也有一定的促进。但有限的乡镇领导职位，有较大的部分被这些 “空降”干部所占据，对基层公务员造成了明显的挤占效果。同时，由于上级政府的层级优势和行政优势，上面下来的人一般都会占据一定的领导职数，这样就会使得基层公务员的提拔更加困难，在一定程度上也是造成地板干部现象的重要原因。

　　非科学化的考评制度也影响地板干部的积极性。目前，很多乡镇党委、政府还没有建立制度化、科学化的考评机制。通常的情况是，有人面临提拔了，才会组织一次临时性的考核评议，以证明被提拔干部的工作业绩和民众基础;而对绝大多数公务员的日常性工作，却没有有效的考核评估。这种考核制度的非制度化、非正规化是对绝大多数公务员工作的一种漠视，对个别待提拔的对象来说则带有随机性和非严肃性。很多人认为，这种非制度化、非科学化的所谓绩效考核、民意测评，其实不是基于平时工作的积累，而是突击提拔，缺乏可信度，对广大公务员也没有应有的激励作用。
  

　　相互间的仿效及其模仿机制使“地板干部”现象集体化。正是由于乡镇公务员的升迁机会少，加上升迁的决定权力好像不是在自己手中，在获得升迁的期望不确定的情况下，很多公务员就开始在“少付出”方面做文章。很多乡镇公务员就抱着得过且过的心态，对工作缺乏应有的责任心和责任感，上进心也渐渐被消磨。与此同时，同事之间的状态也互相影响，一些年轻人在年纪大的公务员身上看到了自己的未来，就逐渐地学习模仿，导致乡镇政府公务员整体积极性不高，工作效率低下。这样也就造成“地板干部”现象群体化、扩大化，使整个乡镇公务员的激励更加乏力，基层工作处于不理想的状态。

　　破解“地板干部”现象的政策建议

　　要破解地板干部的形成机制，消除地板干部的消极影响，如果一味地增加职数是不可能、也是不可行的。需要创新性地从乡镇政府的管理机制改革入手，从思想教育、管理体制、干部制度及管理文化建设方面寻求解决对策。

　　加强人生观、价值观和权力观的职业道德教育，建立多元化的价值导向。对于广大基层公务员来说，人生的价值不能仅用自己的行政级别作为唯一的衡量标准，相反，要树立全心全意为人民服务的公务员精神，甘于奉献自我，把有限的生命投入到无限的为人民服务中去。基层政府虽然行政级别低，但它直接联系群众，工作内容丰富，容易得到锻炼和提高。只要有才能，有实力，加上永远不放弃的努力，很多优秀的乡镇公务员最终是能够成长为各级领导干部的。而对于一些得不到提拔的乡镇干部，其价值观也应该是多元化的。广大基层公务员应该不断提高政治素质和思想觉悟，加强内心修养，正确对待权力和名誉，做到进退随意、宠辱不惊，在平凡中见伟大，真正按照党的宗旨办事，全心全意为人民服务。

　　加强乡镇政府的自主权，健全乡镇政府的管理制度。乡镇政府作为一级政府，没有独立的财政、人事及相关的管理权，这是造成基层政府对广大基层公务员管理不力、管理手段缺乏的主要原因。要破解地板干部的激励难题，首要的是扩大乡镇政府的管理权限，让他们拥有内部管理的独立自主权。对一些不能独立行使的职权，也可以扩大他们的分享权限，如在干部提拔使用方面，应扩大基层党委、政府对干部人事的推荐建议权、工作考核权以及相应的优劣奖惩权等。要建立完善的内部管理制度，如建立健全工作考核制度、绩效评估制度、群众联系政府制度等，以健全的日常管理制度来提高基层公务员的干部业绩，维护干部积极性。

　　建立健全制度化的工作考评制度，以经常性的科学考核代替突击性的干部提拔考评。乡镇政府在财政、人事方面虽然没有多大的独立自主权，但作为一级政府，在内部管理方面还是有着一定的职责和职权的，因此，加强乡镇政府的内部管理还是很有必要的。其中，最关键的就是要建立经常化的考核评估制度，并加强考核评估结果在干部提拔方面的运用。这种经常化的考核一是能够减少突击性提拔考核的必要性，降低其负面冲击效果;二是对广大公务员也多了一种经常化的激励和鞭策，对于改善地板干部的工作积极性和工作业绩会有积极绩效。三是以制度化的科学考核代替临时性的突击考核，更能保障干部提拔的质量和效果。

　　加强基层公务员的激励制度建设，优化乡镇政府的管理文化建设。管理文化是一些具体管理制度的价值教育和内化的过程，也是针对具体公务员的内在激励过程。内在激励需要与外在激励相结合，可以结合经常化、制度化的考核，加强对广大公务员的奖惩激励，尤其是加强一些非物质激励。如果说乡镇还不具备经常性物质激励的经济条件，那么可以创造条件多实行一些荣誉性的激励：如可以结合我党即将开展的“服务型基层党组织”优秀党支部和优秀党员的“争先创优活动”，评选具有公仆意识和公仆形象的优秀公务员等。通过这些广泛的社会评选，使广大基层公务员即使没有多少升迁的机会，即使得不到多少实惠，但能够得到应有的名誉和荣誉，让他们体会到工作带来的精神愉快和价值成就，这样也能使他们保持较好的工作积极性和事业责任心。

　　总之，加强公务员精神的教育，创新基层政府的管理文化建设，对于提高广大公务员的精神面貌、改善基层政府工作局面有着很大的意义，对破解地板干部困局来说也是一种必要的途径。