关信平：“十二五”期间社会保障体系及制度建设建议要点

点击量：483 2010-03-29 10:32:49 【大中小】【打印】【关闭】

　　“十二五”时期是我国经济与社会发展的重要时期，也是我国社会保障制度建设的关键性时期。一方面，“十二五”时期是我国转变经济发展方式的重要时期，另一方面，“十二五”时期是我国人口老龄化开始加速的重要时期，这两个方面都将对社会保障制度建设产生重要的影响。为适应未来新的经济发展发展方式以及人口老龄化的社会，我国必须要利用未来2-3个五年计划的关键机遇期，为我国建立起体系完善、制度健全和效能良好的社会保障体制。因此，在“十二五”时期，我们认真研究我国社会保障的现状及问题，在“十一五”期间社会保障长足发展的基础上，进一步完善社会保障体系，并重点建设适应未来长期可持续发展的社会保障制度体系。
　　
　　一、十一五期间社会保障的长足发展及问题
　　
　　“十一五”期间是继20世纪90年代我国新型社会保障制度初步建立以来，在社会保障体系和制度上有重要发展的时期。在这一时期中，我国社会保障体系建设有重要的进展，社会保障制度有新的调整和改革，并且社会保障的投入和水平有明显的提高。
　　
　　1、社会保障体系建设取得突出成就
　　
　　（1）进一步完善了城市社会保险体系。城市职工社会保险体系稳定发展的同时，逐步开展了建立城市居民社会保险体系的尝试，许多城市已经建立起面向普通城市居民、学生等群体医疗保险，以及面向普通市民的养老保险。
　　
　　（2）城市社会救助制度有新的发展，初步形成了包括最低生活保障制度、医疗救助、住房救助、教育救助等项目在内的综合性社会救助体系。
　　
　　（3）农村社会保障制度有长足的发展。在全国普及了农村最低生活保障制度，进一步加强了新型农村合作医疗制度，并开始了新型农村养老保险制度的试点工作。
　　
　　（4）推进了对农民工的社会保险，提高了农民工在各项社会保险中参与，尤其是强化了对农民工的工伤保险。总之，在“十一五”期间，在建立覆盖城乡社会保障体系的目标指引下，我国社会保障体系不断完善，已经基本形成社会安全网的雏形。
　　
　　2、社会保障制度在调整中发展，逐步走向稳定
　　
　　（1）完成了完善城镇社会保障制度的东北试点，建立了中央和地方财政共同补贴下的做实个人账户机制，并进一步扩大试点，同时实现了下岗与失业保险的并轨。初步解决了过去遗留的制度缺陷，使城镇社会保险体系逐步走向稳定。
　　
　　（2）城乡社会救助制度进一步改革和优化。改进了城市廉租房制度，改革了农村五保供养制度。
　　
　　（3）重点对农民工养老保险制度进行了研究改革，出台了养老保险关系转移接续的新规定。
　　
　　（4）一些地区开始了城乡社会保障制度一体化建设，并取得了初步的成效。此外，“十一五”期间还对其他一些领域中的社会保障制度进行了制度调整、改革和完善，使各项制度更加合理。但总的说来“十一五”期间的制度改革主要是围绕着过去遗留下来的制度缺陷，以及当前经济与社会新的发展所带来的社会保障制度问题而进行的，面对未来长期发展的制度建设还不够。
　　
　　3、社会保障投入明显增加，社会保障水平明显提高首先，中央和地方各级政府对社会保障的重视性程度大大提高，财政性投入有明显增长，尤其是中央政府的财政投入大大增加。其次，随着政府财政投入的增加，覆盖城乡的社会保险体系初步形成轮廓，社会保险更加稳定，社会救助的水平大大提高，。
　　
　　4、“十一五”期间社会保障发展中存在的问题和不足首先，“十一五”期间社会保障制度体系建设还存在一些需要进一步解决和发展的问题，如城市居民社会保险还刚刚起步，仍需大力推动；新型农村养老保险还刚刚开始试点，农民工社会保障覆盖范围还很有限，尤其是农民工在城市中的社会救助和社会福利问题还没有解决。此外，普惠型社会福利制度发展缓慢且不平衡，对残疾人和儿童的福利保障还没有形成制度化的体系。一些地区开始探索对老年人的普惠型福利，但全国性的制度进展仍缓慢。其次，社会保障制度建设方面还很不足，不仅总体的制度架构还不完善，而且许多项目的制度建设还很不足，一些老项目的制度出现了新的问题，一些新建的项目制度还不完善。尤其是在社会保障体系不断完善，新项目不断增多和加强的情况下，各个项目之间的制度性协调成为了新的制度性问题，需要做出新的制度建构。此外，在资金投入、管理体制方面也需要根据形势的变化而进一步加强制度建设。再有，社会保障资金投入虽然有了明显提高，但资金保障的制度建设明显滞后。过去几年社会保障资金投入的增加主要是按照临时性的政策而定的，缺乏长期稳定的制度保障。最后，社会保障法制建设进程迟缓。《社会保险法》和《社会救助法》迟迟未能出台，社会保障各个项目上的法规建设也很缓慢，许多项目迄今为止仍没有相应的法规，不少都只是按政府部门的政策文件办理。
　　
　　二、十二五期间社会保障体系和制度建设的重点（建议） “十二五”时期我国社会保障发展要基于几个重要的条件和要求：一是基于“十一五”期间的发展，继续延续、完成和完善“十一五”期间社会保障体系建设的任务；二是要基于我国转变经济发展方式的要求，建立适应新的经济发展方式，能够应对经济发展方式转型期各种问题的社会保障制度模式；三是要着眼于人口老龄化加速的客观现实，加快建立适应未来严重老龄化社会的社会保障制度体系；四是适应我国城市化快速发展和城乡二元结构转型的要求，加快城乡一体化的社会保障制度体系建设。具体的重点领域包括以下方面。
　　
　　1、进一步扩展社会保障体系建设为适应转变经济发展方式的要求和应对人口老龄化的加速，应该在“十一五”期间已取得成就的基础上，进一步扩展社会保障体系建设，争取在“十二五”结束时形成比较完善的社会安全网。
　　
　　（1）应该继续完善在“十一五”期间已经开始的项目，如扩大新型农村养老保险试点和扩大城市居民社会保险（主要是养老保险和医疗保险），争取在“十二五”末这两个方面的项目都能够在全国普及。
　　
　　（2）进一步加强农村社会保障体系建设。尽管在“十一五”期间农村社会保障体系建设已经有了很大的进展，但相对于城市社会保障而言，农村社会保障仍很薄弱。因此，无论从社会公平的角度，还是从促进经济与社会发展的角度，农村社会保障体系都应该是继续加强的领域。
　　
　　（3）应该重点加强农民工社会保障网络建设，包括提高农民工社会保险覆盖率和将农民工纳入城市社会救助和社会福利体系，争取在“十二五”末将所有在城市中稳定就业的农民工基本纳入社会保险体系，并且建立城市社会救助和社会福利覆盖农民工的制度体系。
　　
　　（4）应该有计划地发展普惠型的社会福利项目，开始建立“适度普惠型”的社会福利体系。其中重点从老年福利、残疾人福利和儿童福利制度体系的建设入手。
　　
　　2、重点加强社会保障制度建设针对“十一五”期间社会保障体系建设和水平提高较快，但制度建设不够的情况，在“十二五”期间重点加强社会保障的制度建设。力争在“十二五”结时后，我国的社会保障的制度体系基本完备，为在2020年前建立起体系完整、制度健全、水平适度的社会保障制度奠定重要的基础。 “十二五”期间制度建设的重点应该有以下一些方面。
　　
　　（1）进行社会保障制度的总体规划。从20世纪80-90年代的改革起，我国的社会保障制度改革和发展具有很强的渐进性改革和补丁型发展的特点，主要是针对当前的问题和现实的条件而进行改革和发展，缺乏总体的和长远的制度设计。这使得我国社会保障制度迄今为止仍未逃出碎片化的格局。为了使我国社会保障将来能够有长期稳定的发展，应该从现在起，加强社会保障制度的总体规划和顶层制度设计。总体规划包括：社会保障项目体系发展规划和社会保障总体水平规划，顶层制度设计主要是指从全国性角度进行社会保障制度模式设计，推动社会保障制度一体化建设，建立全国统一的社会保障的制度体系和管理体系。
　　
　　（2）系统清理社会保障体系中各个项目之间的制度性矛盾，解决过去“渐进性改革”的方式发展，“补丁型”发展模式所遗留的制度性问题。由于缺乏总体的制度构架和统一的决策和管理体系，我国社会保障制度过去十年中的发展主要是针对当时社会保障制度各个方面的缺陷而不断地设立新的项目，在存在有“漏洞”的地方加上“补丁”，并分门别类地改革一些原有的项目，而不注重各个项目之间的制度协调。这种情况在农村社会保障制度发展方面尤其明显。例如，2003年建立了农村医疗救助，2005年建立了新型农村合作医疗，2006年改革了五保供养制度，2007年普及了农村低保制度，2009年又开始了农村养老保险的试点。项目增加很快，但项目的增加不是在一个统一的制度框架下设计的，也不是由一个统一的机构总体设计的，而是由不同的部门各自设计的，从而导致各个新增的项目“各自为阵”，相互之间的制度关联性不够，并且在项目管理体系也不统一，各个项目分别由不同的部门在管理。导致目前一些社会保障项目之间缺乏有效的制度整合，使社会保障项目的运行效率低下，重复和漏洞较多。为此，在未来5年里，应该对已经设立的各个项目加以制度整合，重点清理各个项目之间的制度矛盾、制度缺失和制度漏洞，并根据条件而逐步清理和整合碎片性的项目。
　　
　　（3）加快社会保障制度城乡一体化建设。社会保障制度城乡一体化建设是我国社会保障制度发展的必然方向，也是建构全国统一社会保障制度体系的重要条件。“十二五”期间社会保障城乡一体化制度建设的重点应该是制度协调为主，制度一致为辅。即在全国普遍推进城乡社会保障制度协调，在条件较好的大城市地区推进制度一致。争取在“十二五”末实现全国城乡主要社会保障项目的制度协调，并在主要大城市（包括其郊区）消除城乡之间的社会保障的制度差异，争取再过5年，在2020年实现全国范围内消除城乡之间社会保障制度差异，为再下一步缩小和消除城乡之间社会保障水平差异打下基础。
　　
　　（4）改革和完善各级政府之间在社会保障方面的制度化的责任关系。政府在社会保障方面的责任包括多个方面，但最实际的是其资金保障的责任。按照现行的制度规则（1994年分税制改革时规定的），社会保障的资金供应责任主要由地方政府负责，但这种制度规则早就被突破了。目前中央政府事实上已经承担了很大的责任，但在制度上仍没有加以确认。其结果导致中央和地方政府在社会保障资金投入方面的法定责任很不明确，具有较大的任意性，中央和地方各级政府之间在资金供应责任上不断博弈。长此下去，很可能使社会保障的资金供应陷入不稳定状态。因此，应该改革已经过时的财政制度和政府间社会保障资金分担制度，合理规定中央和地方各级政府之间的财政责任，并将这种责任法制化。
　　
　　（5）优化社会保障管理体制。目前我国社会保障管理体制的专业化水平低，管理层级过多，部门分割比较明显，基层管理水平和效率较低。为此，应该优化社会保障的管理体制。首先，应该建立和发展专业性的管理机构，其次，应该在专业化管理的基础上，推动建立综合性的社会保障管理体系，在具备条件的项目上，打通各个项目的管理，自下而上地形成综合性的管理体制。再有，在专业化和综合性的基础上，减少管理层级。建立以县级为基础的中央-省-县三级管理体制，县以下的管理机构为派出机构。
　　
　　（6）大力推进社会保障各个领域的制度改革。在社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业等各个领域中都有大量的制度改革任务。应该在总体制度设计和发展规划的基础上，大力推进各个领域的制度改革，使各个领域的社会保障项目都能提高运行效率，以提升整个社会保障制度的可持续发展能力。（关信平南开大学社会工作与社会政策系教授、系主任摘自：人民网）